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東莞虎門、長安“鎮改市”釋放什麼信號
借助入選國傢新型城鎮化契機，東莞將加快“鎮改市”模式創新。圖為虎門全景圖。胡國球 攝
在國傢發改委公佈的《國傢新型城鎮化綜合試點方案》中，《廣東省東莞市國傢新型城鎮化綜合試點工作方案要點》（下稱《要點》）“在虎門鎮和長安鎮開展撤鎮設市設區試點”引發外界高度關註。記者從權威部門獲悉，東莞近期將召開有關工作會議，落實試點實施方案，全面推進《要點》各項工作。
並不陌生的“縣級權限”
“縣級權限有三個紅利。首先，在戶籍管理、城市土地資源利用、交通管理、建立和管理學校和醫院等基礎公共服務設施的權限上有明確的甚至是法定的管理權限﹔其次，在招商引資、為對地方經濟發展作出貢獻的企業和項目提供稅收優惠、城市規劃和佈局的調整等經濟管理權限上有更大的自主權﹔再次，作為小城市，對於吸引高端人才進入該鎮居住、工作和生活是有利的。”
《要點》中明確提出，賦予虎門、長安縣級權限，推動事權下放。東莞將梳理新型市權責清單，進一步簡政放權，直接賦予虎門、長安縣級管理權限。
其實，對於鎮級政府管理權限的變化，東莞並不陌生。
2009年8月，東莞選擇石龍鎮、塘廈鎮作為試點啟動簡政強鎮事權改革。2010年7月，在全市石龍、塘廈、虎門、麻湧、石碣、厚街、長安、寮步、大朗、樟木頭、鳳崗、常平、橋頭13個中心鎮和鬆山湖、虎門港、生態園3個市屬園區全面推開改革。上述鎮和園區都能行使部分縣級政府事權。甚至部分市級權限也通過委托形式下放給鎮和園區。
在機關設置上，石龍鎮黨政機構設“3辦7局”，塘廈鎮為“3辦8局”。在其餘11個中心鎮，黨政機關統一調整為“3辦7局”，機構精簡30%以上。市直部門駐鎮派出機構（國土、公安除外）的人、財、物下放管理，包括人力資源分局、社保分局、交通分局、文化執法分隊和糧所等5個市直派出機構和人力資源服務中心、社保基金管理中心和醫院等3個事業單位。
事權下放是改革的重點。東莞將市一級部門行使的大量縣級事權下放給各中心鎮（園區）行使，使各中心鎮的經濟社會管理權限基本達到縣一級政府的水平。其中，下放給兩個試點鎮的事權共575項，其他11個中心鎮541項，鬆山湖、虎門港、生態園等三個市屬園區的分別為453項、353項、255項。同時，適當增加各鎮（街）編制。
2012年以來，東莞又先後出臺瞭3批審改目錄，其中下放鎮街（園區）事項515項，包括行政審批事項208項、日常管理事項228項、行政執法事項79項。
賦予縣級權限後，鎮一級行政效率大幅提高，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日，有的甚至縮短約50個工作日，群眾辦事更加便捷。
虎門、長安均在放權之列。
劉滿鋒在長安鎮經營一傢模具廠，以前辦理環保、安監等審批手續，他需要前往東莞市各個市局辦理，一旦辦理過程中出現瞭錯漏，需再前往長安補齊，來回奔波，讓其疲累。但是隨著東莞市行政體制改革後，環保、安監等審批權限下放至瞭長安鎮，他隻需將審批申請到長安辦理即可。
“以前廠裡要辦環保、安監等審批手續，我必須開車從長安鎮趕到東莞市區，如果表格填錯瞭，那又得拿回廠裡重填、蓋章。經常時間就耗在路上，來回奔波，讓其非常的疲累。”劉滿鋒說，實在忙不過來的時候，隻能選擇找代辦公司處理，增加企業額外支出，“如今，許多事項在長安鎮就能辦理，節約瞭不少時間。”
無獨有偶，一傢當前在長安鎮從事民辦教育的麥先生告訴記者，在事權未下放前，自己辦學需要前往東莞市教育局進行審批，在2012年市教育局將事權下放到中心鎮後，民辦教育學校的申辦、變更等隻需經過長安鎮教衛局審批即可，長安鎮在審批向市教育局備案後，他就可以辦學，“除瞭少瞭來回的奔波，長安鎮隻受理一個鎮的申請審批，相對以前全市一起審批，也節省瞭不少時間，加快瞭審批速度。”
簡政強鎮的行政體制改革改變瞭人的生活，餐飲服務許可、機動車維修經營許可、道路貨物運輸經營許可等事權的下放，讓越來越多的從業者能就近獲得政府審批服務。
對於此次“鎮改市”，虎門、長安兩鎮市民有著更多期待。虎門鎮一大型企業工作的林先生說：“時間就是金錢，效率就是生命這句話放在今天仍不過時，期待虎門撤鎮設區後行政效率再次提升。”
中山大學教授林江認為，明確的縣級權限有三個紅利。首先，在戶籍管理、城市土地資源利用、交通管理、建立和管理學校和醫院等基礎公共服務設施的權限上有明確的甚至是法定的管理權限﹔其次，在招商引資、為對地方經濟發展作出貢獻的企業和項目提供稅收優惠、城市規劃和佈局的調整等經濟管理權限上有更大的自主權﹔再次，作為小城市，對於吸引高端人才進入該鎮居住、工作和生活是有利的。
不過有意思的是，一些市直部門對於“將市直部門派駐機構與政府內設部門整合為若幹個工作部門”的關註點遠高於“縣級權限”。東莞市食藥監局就認為，如果“鎮改市”後實施這一措施，有利於基層分局更加快速、便捷的處理基層突發事件，加快審批流程。
躍躍欲試的建“市”沖動
在虎門、長安之後，還會不會有鎮區能加入“鎮改市”行列呢？對此，相關部門尚無權威信息披露。不過從此前一些公開信息看，虎門、長安可能並不會是東莞第一批也是最後一批“鎮改市”。
事實上，自從簡政強鎮實施以來，中心鎮都感受到事權下放的巨大優勢。
厚街鎮政府一位官員坦言，虎門、長安撤鎮設市之後，無疑將享受到大量的政策優惠，對入戶政策、新型城鎮化建設等方面帶來巨大的推動效果。近兩年，厚街鎮也感受到瞭上級事權不斷下放到鎮裡的好處，一方面是有利於提升政府工作效率，提升機關效能，同時也讓市民在政府辦事更加方便高效。該負責人同時表示，希望虎門長安升格為“市”之後，緊挨虎門的厚街能夠受到虎門市和長安市的輻射，加快發展速度。
麻湧鎮政府一名官員也認為，升格為市對一個鎮的發展而言是大好事。事實上，隨著近年來減政強鎮的步伐加快和部分事權的下放，許多過去需要到市一級進行審批的工作，現在都可以在鎮裡面完成，大大節省瞭時間，提高瞭效能。以麻湧鎮文化設施為例，過去有市民創業開設網吧、書店、民辦文化機構等過程中，許多審批工作都要到市一級完成。東莞市有關部門便需要派人到鎮裡進行檢查，瞭解具體細節。這個過程往往需要創業者耐心等待。但近年來這項審批權下放到鎮內之後，麻湧鎮有關部門檢查驗收的時間成本大大降低，麻湧鎮相關部門的人手也相對充裕，創業者等待的時間也因此大大縮短。
在虎門、長安之後，還會不會有鎮區能加入“鎮改市”行列呢？對此，相關部門尚無權威信息披露。不過從此前一些公開信息看，虎門、長安可能並不會是東莞第一批也是最後一批“鎮改市”。
在媒體公開報道中，比較權威的較早關於廣東“鎮改市”的消息源自2013年的省政協人口資源環境委員會“完善城鄉規劃建設管理機制，優化我省國土空間開發格局”座談會。會議信息提及，珠三角有條件的中心鎮或特大鎮將逐步升格為“縣級市（鎮級市）”，賦予城市的管理權限和發展條件。
這透露出一個重要信號：若要“鎮改市”，首先該鎮必須是中心鎮或特大鎮。
目前，東莞有13個省中心鎮，分別是石龍、虎門、麻湧、石碣、厚街、長安、寮步、大朗、樟木頭、塘廈、鳳崗、常平、橋頭。而對於“特大鎮”的認定，根據《廣東省鄉鎮機構改革實施意見》標準，總計有三項重要考核指標，分別為鄉鎮轄區常住人口、土地面積、財政一般預算收入，綜合指數達到或者超過300分，將被列為“特大鎮”。根據這項指標，東莞32鎮街也基本位列其中。
根據2012年的統計數據，當年13個中心鎮有10個GDP超過100億元，5個鎮超過200億元。鎮本級可支配財政收入全部超過5億元，有7個超過10億元。當年東莞有17個鎮街園區GDP超過100億元，東城、南城、莞城等城區街道和鬆山湖園區均位列其中。今年各鎮街經濟數據尚在陸續公佈，但市委書記徐建華在東莞市“兩會”分組討論中曾提及，今年東莞有8個鎮街和鬆山湖園區GDP突破200億元。
照此看來，東莞所有鎮街基本都具備升級“鎮級市”的基礎條件。在這樣的背景下，會不會有更多希望加入這個行列的聲音呢？這似乎是毫無疑義的。
有專傢就認為，城市管理權是按國傢的行政級別進行自上而下的劃分，而像廣東省一些經濟規模比較大的鎮，人口幾十萬、GDP幾百億，但行政級別很低，很多人稱之為“人大衣服小”，現在換一件衣服也是很應該的。“不過在我國的這種體制下很可能會出現這樣的問題——一個人換瞭，其他人也會紛紛地跟進，誰都不願意吃虧。”
“鎮改市”後轉向城市經濟
“鎮改市意味著這兩個鎮將轉到城市經濟為主。這就要求鎮區加強跟中心區城市的快捷聯系，跟東莞的城市中心有交通快線聯系起來。此外，作為城市，隨著產業的發展，會更多依靠人的智力，比如服務業和創新產業，所以公共服務水平要升級。也就是說，發展不是依靠物質的投入，更要依靠腦力的投入。”
目前，虎門、長安“鎮改市”的具體方案尚不得而知，但已經有專傢學者提出瞭可能存在的一些問題。
廣東省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明表示，鎮改市意味著這兩個鎮將轉到城市經濟為主。這就要求鎮區加強跟中心區城市的快捷聯系，跟東莞的城市中心有交通快線聯系起來。此外，作為城市，隨著產業的發展，會更多依靠人的智力，比如服務業和創新產業，所以公共服務水平要升級。“也就是說，發展不是依靠物質的投入，更要依靠腦力的投入。”
目前虎門、長安雖然經濟總量不小，但在基礎設施規劃建設等領域和新型城市化的要求尚有差距。
還有專傢認為，在簡政強鎮中，基層意見比較大的就是事權下放，財權上收。統籌發展與下放管理權限要看具體情況，上級政府該收的時候就收，該放的時候就放，放和收不矛盾。
東莞從2011年開始對財政管理體制實施改革。現行保留作為市級收入的10傢原市屬工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成﹔在基本公共服務上，對鎮街標準支出超過標準收入的給予全額2017新手機推薦補助﹔同時，提高個別收入項目鎮街分成比例，按鎮街參與分成工商稅收收入的增長率進行分段獎勵。據測算，經過上述改革，全市鎮一級每年可增加財政收入16億元以上。
但如果虎門、長安設市後與浙江省蒼南縣龍港鎮採取類似的“縣級單列管理”基本定位，升格為縣級財政管理單位，財政直接對省結算。這對東莞財政產生的影響尚難預料，畢竟當前東莞內部區域經濟發展也並不平衡，市級財政的轉移支付壓力也不小。
更為關鍵的是，簡政強鎮中，東莞市把由市一級政府行使經濟管理權限下放給鎮政府，但是卻可以根據地級市自身的判斷隨時收回這些經濟管理權限。既然經濟管理權限可以隨時收回，鎮政府在進行決策的時候會產生機會主義的傾向，即希望在權限可能被收回前作更多對鎮有利的事情或者爭取更多自身的政績而讓權限盡量不會被收回，至於一些對鎮長遠發展有利但是對短期的政績產生作用不大的事情就不願意去做瞭。而此次改革後，虎門、長安明確可獲得縣級政府的經濟管理權限，那麼該權限的獲得是法定的，並不是地級市政府想收就收得回去的。
有專傢認為，在東莞正在推動“一中心四組團”的新型城鎮化格局中，西南組團擠下2個“市”，可能是一把“雙刃劍”。一方面虎門“市”、長安“市”能充分發揮區域中心的經濟和城市輻射功能，對於東莞區域經濟發展和資源整合是有利的。另一方面，這兩個“市”黨政一把手的行政級別和其他鎮街“一把手”級別實際上是平級，其他鎮不一定會對虎門、長安的整合建議“買賬”。如果市一級資源向虎門、長安傾斜，可能引發不必要的誤解，認為“一碗水不端平”，反而影響東莞市政府統籌發展的力度。（段思午 何明強 歐雅琴 靳延明）
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根據2012年的統計數據，當年13個中心鎮有10個GDP超過100億元，5個鎮超過200億元。鎮本級可支配財政收入全部超過5億元，有7個超過10億元。當年東莞有17個鎮街園區GDP超過100億元，東城、南城、莞城等城區街道和鬆山湖園區均位列其中。今年各鎮街經濟數據尚在陸續公佈，但市委書記徐建華在東莞市“兩會”分組討論中曾提及，今年東莞有8個鎮街和鬆山湖園區GDP突破200億元。
照此看來，東莞所有鎮街基本都具備升級“鎮級市”的基礎條件。在這樣的背景下，會不會有更多希望加入這個行列的聲音呢？這似乎是毫無疑義的。
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目前，虎門、長安“鎮改市”的具體方案尚不得而知，但已經有專傢學者提出瞭可能存在的一些問題。
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目前虎門、長安雖然經濟總量不小，但在基礎設施規劃建設等領域和新型城市化的要求尚有差距。
還有專傢認為，在簡政強鎮中，基層意見比較大的就是事權下放，財權上收。統籌發展與下放管理權限要看具體情況，上級政府該收的時候就收，該放的時候就放，放和收不矛盾。
東莞從2011年開始對財政管理體制實施改革。現行保留作為市級收入的10傢原市屬工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成﹔在基本公共服務上，對鎮街標準支出超過標準收入的給予全額2017新手機推薦補助﹔同時，提高個別收入項目鎮街分成比例，按鎮街參與分成工商稅收收入的增長率進行分段獎勵。據測算，經過上述改革，全市鎮一級每年可增加財政收入16億元以上。
但如果虎門、長安設市後與浙江省蒼南縣龍港鎮採取類似的“縣級單列管理”基本定位，升格為縣級財政管理單位，財政直接對省結算。這對東莞財政產生的影響尚難預料，畢竟當前東莞內部區域經濟發展也並不平衡，市級財政的轉移支付壓力也不小。
更為關鍵的是，簡政強鎮中，東莞市把由市一級政府行使經濟管理權限下放給鎮政府，但是卻可以根據地級市自身的判斷隨時收回這些經濟管理權限。既然經濟管理權限可以隨時收回，鎮政府在進行決策的時候會產生機會主義的傾向，即希望在權限可能被收回前作更多對鎮有利的事情或者爭取更多自身的政績而讓權限盡量不會被收回，至於一些對鎮長遠發展有利但是對短期的政績產生作用不大的事情就不願意去做瞭。而此次改革後，虎門、長安明確可獲得縣級政府的經濟管理權限，那麼該權限的獲得是法定的，並不是地級市政府想收就收得回去的。
有專傢認為，在東莞正在推動“一中心四組團”的新型城鎮化格局中，西南組團擠下2個“市”，可能是一把“雙刃劍”。一方面虎門“市”、長安“市”能充分發揮區域中心的經濟和城市輻射功能，對於東莞區域經濟發展和資源整合是有利的。另一方面，這兩個“市”黨政一把手的行政級別和其他鎮街“一把手”級別實際上是平級，其他鎮不一定會對虎門、長安的整合建議“買賬”。如果市一級資源向虎門、長安傾斜，可能引發不必要的誤解，認為“一碗水不端平”，反而影響東莞市政府統籌發展的力度。（段思午 何明強 歐雅琴 靳延明）
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